Wirtschaftsstandort Deutschland: Bürokratie – Das Übel mit der Überregulierung
Bürokratie ist eine zivilisatorische Errungenschaft, denn sie erleichtert und befriedet unser aller Zusammenleben. Sie schafft Regeln und Gesetze, die festlegen, wie wichtige Vorgänge im Staat abzulaufen haben und schützt die Bürger dadurch bestenfalls vor Korruption und Willkür. Sie bietet ihnen zudem neutrale Verlässlichkeit, schafft Erwartungssicherheit und gewährleistet, dass Entscheidungen gerichtlich überprüfbar sind. Kaum jemand dürfte heutzutage also ohne auskommen wollen; so wie etwa in Entwicklungsländern, die häufig keine funktionierende Verwaltung haben und dadurch dazu neigen, im korrumpierten Chaos zu versinken.
Bei aller grundsätzlichen Zustimmung wird die Bürokratie in Deutschland jedoch immer häufiger zur Bürde, die das Vertrauen in die Effizienz der Regierung zunehmend schwinden lässt. Denn es prallen hierzulande gleich zwei wesentliche Strömungen verstärkt aufeinander: So nehmen auf der einen Seite die Anzahl und die Komplexität der Vorschriften und Gesetze aus Berlin und Brüssel immer weiter zu, während auf der anderen Seite die Mittel und das Personal in den Ländern, Kommunen und der Wirtschaft immer knapper werden. Und dadurch macht die Dosis hier nun das lähmende Gift.
Mittlerweile ist die Diskrepanz in vielen Bereichen spürbar, sei es in der Landwirtschaft, im Gesundheitswesen, im Gastgewerbe oder im Handwerk; und die Klagen über bürokratische Hürden, die den Akteuren Zeit und Personal und somit Geld und Nerven kosten, nehmen zu. Die Zeiten, in denen Deutschland vom Ausland für seinen ordnungsliebenden Charakter teils milde belächelt, oft aber auch bewundert oder sogar beneidet wurde, sind vorbei. Stattdessen hat sich die teils praxisuntaugliche, oft nicht nachvollziehbare Überregulierung mittlerweile zu einem Standortrisiko entwickelt, die die Effizienz schwinden lässt, Investitionen bremst und die Wirtschaftskraft des Landes gefährdet.
"Bürokratie ist die Kunst, das Mögliche unmöglich zu machen." Javier Pascual Secado
Vor diesem Hintergrund tritt nun das Vierte Bürokratieentlastungsgesetz in Kraft, das von Bundesjustizminister Marco Buschmann vollmundig als »Konjunkturpaket zum Nulltarif« und »wertvoller Mosaikstein für die Wirtschaftswende« bezeichnet wird. Unter anderem sieht das neue Gesetz vor, dass bei Hotelübernachtungen kein Meldeschein mehr ausgefüllt werden muss und dass die Aufbewahrungsfristen für Unternehmensunterlagen von zehn auf acht Jahre verkürzt werden. Auch die Textform wird in vielen Regelungen des Bürgerlichen Gesetzbuches die Schriftform ersetzen. Die insgesamt 60 Einzelmaßnahmen sollen so den bürokratischen Aufwand für Bürger, Wirtschaft und Verwaltung in Zukunft senken und die Wirtschaft dadurch jährlich um rund 944 Mio. Euro entlasten. Kritiker unken allerdings schon jetzt, dass sie nur Tröpfchen auf besagtem »Mosaikstein« sein werden.
Einfach mal gut sein lassen
Es sind zwar wichtige Schritte in die richtige Richtung enthalten, die eigentlichen Ursachen packen die geplanten Maßnahmen jedoch nicht an. Vielmehr würde es hier einer umfassenden Strukturreform bedürfen, die neben einer stärkeren Digitalisierung weitere Schritte vorsieht. Denkbar wären hier unter anderem Praxis-Checks, um die Anwendbarkeit neuer Gesetze im Vorhinein zu überprüfen, sowie die Implementierung gezielter Gespräche mit Ansprechpartnern in den Unternehmen und Behörden, um überflüssige Regelungen zu identifizieren und gegebenenfalls auszumerzen. Ein weiterer wichtiger Aspekt wäre die Förderung eines bereichsübergreifenden und durchlässigen Arbeitens in der Ver-waltung, um den Bürokratiedschungel von Hindernissen der Marke »Passierschein A38« zu befreien.
Und dann bestünde natürlich noch die Möglichkeit, von neuen Regulierungen einfach manchmal abzusehen und den Unternehmen und der Bevölkerung so in einigen Bereichen und besonders auf nationaler Ebene wieder mehr unbürokratische Eigenverantwortung zuzugestehen. Nach dem Motto »Never change a winning system« sind gerade in Deutschland zum einen viele Bereiche bereits gut geregelt und bedürfen somit keiner weiteren Bürokratie, zum anderen besteht hierzulande schon jetzt ein hohes Maß an eigeninitiativer Selbstregulierung, die diese Freiheit ein Stück weit erlauben würde.
"Zwei Drittel der deutschen Unternehmen fühlen sich unverhältnismäßig stark von staatlicher Bürokratie belastet." Studie 2023 des Instituts für Mittelstandsforschung (IfM) Bonn im Auftrag der Initiative Neue Soziale Marktwirtschaft (INSM)
OBJEKT hat Thorsten Alsleben, Geschäftsführer der Initiative Neue Soziale Marktwirtschaft (INSM), nach seiner fachmännischen Einschätzung gefragt. Wo liegen seiner Meinung nach die bürokratischen Bremsen und findet Deutschland aus dem Blätterdickicht jemals wieder heraus?
Das Thema Bürokratieabbau beschäftigt die Bundesregierungen seit Jahrzehnten. 2016 trat das erste Bürokratieentlastungsgesetz (BEG I) in Kraft; 2024 wurde nun das vierte auf den Weg gebracht. Das Problem wird also offensichtlich angegangen. Dennoch klagen deutsche Unternehmen so laut wie nie über überbordende
Regularien. Wie kann das sein?
Das hat strukturelle Gründe. Zwei Beispiele: Die Belastung durch Bürokratie wird nie ganzheitlich gesehen. Jeder Politikbereich auf jeder Ebene denkt nur an seine Regeln: Der Arbeitsschutz kommt vom Bundesarbeitsministerium, Datenschutz von der EU und der Bundesebene, Gesundheitsschutz vom Bund, Umweltschutz von EU, Bund und Land – aber es trifft alles zusammen auf jedes einzelne Unternehmen, das dann damit umgehen muss.
Die einzelnen Politikbereiche wissen gar nicht, was die jeweils anderen alles schon aufgebürdet haben. Und in der Politik merkt man es erst, wenn es zu spät ist, wenn also Unternehmen reihenweise aufgeben oder ins Ausland gehen. Zweites Beispiel: Früher wurden Gesetze gemacht und nach einem Regierungswechsel manchmal wieder zurückgenommen, weil dann ein anderes politisches Lager dran war. Seit 2002 haben wir aber nur noch Regierungen, bei denen mindestens ein Koalitionspartner auch der Vorgängerregierung angehörte. Und die verhindern dann, dass ihre Gesetze, die sie mit Herzblut durchgesetzt haben, aufgehoben werden. Dafür bräuchten wir ein Verfallsdatum, bei dem die Gesetze automatisch nach fünf Jahren auslaufen.
Was sind die größten regulatorischen Bremsen für den deutschen Wirtschaftsstandort? Welche würden Sie sofort abschaffen?
Es gibt nicht das EINE Gesetz, das die Belastung besonders erhöht. Es ist wie beim Riesen Gulliver: erst die Tausenden Fesseln der Zwerge haben ihn bewegungsunfähig gemacht. Also müsste man auch im großen Stil bürokratische Fesseln abschaffen.
Ich würde als erstes die ganzen Berichtspflichten, die leider oft von der EU kommen, abschaffen, weil die wirklich nur Arbeit und Kosten verursachen und nichts bringen. Auch das nationale Lieferkettengesetz müsste sofort aufgehoben werden, weil es mehr schadet als nutzt. Übrigens: Hierfür gäbe es eine breite Mehrheit im Bundestag, weil inzwischen sogar der grüne Wirtschaftsminister dafür ist, es auszusetzen. Aber die SPD verhindert das mit ihrem Vetorecht in der Koalition. Deshalb bin ich ja für ein automatisches Verfallsdatum. Es gäbe aktuell keine Mehrheit im Bundestag für ein neues Lieferkettengesetz.
Laut Analyse des Nationalen Normenkontrollrats (NKR) geht gut die Hälfte des Erfüllungsaufwands zurück auf Vorgaben aus der EU. Warum leidet Deutschland darunter besonders? Nimmt unsere Regierung es zu genau?
Es gibt drei Gründe, warum das deutsche Unternehmen besonders trifft: Erstens gibt es ohnehin schon aufgrund der zahlreichen Bundes- und Landesgesetze und Kommunalsatzungen eine hohe Regelungsdichte. Zweitens tendiert Deutschland leider dazu, auf die EU-Regelung noch deutsche Sonderpflichten aufzusatteln, das wird schönfärberisch »gold plating« genannt. Drittens sind natürlich deutsche Behörden bei der Überwachung der Regeln besonders penibel und umständlich. Kein anderes Land in der EU hat zum Beispiel 17 Datenschutzbehörden, die die DSGVO teilweise unterschiedlich auslegen.
"Neuer Rekord: Noch nie wurde so viel Geld für Bürokratie ausgegeben wie im Jahr 2023." Jahresbericht 2023 Normenkontrollrat (NKR)
Welchen Einfluss hat die Bürokratie auf die Produktivität deutscher Unternehmen? Lässt sich beziffern, wie viel wir uns die Regulierungswut jährlich kosten lassen?
Die Bürokratielasten werden durch den Erfüllungsaufwand gemessen. Der hat sich in den letzten Jahren für Unternehmen mehr als verdreifacht: von 9,6 Milliarden Euro in 2021 über 13,2 Milliarden in 2022 bis 34,6 Milliarden in 2023. Inzwischen sagen 58 Prozent der Unternehmer, sie wollen wegen der Bürokratie nicht mehr in Deutschland investieren. Die Bürokratielast ist inzwischen das größte Investitionshindernis und Standortnachteil Nr. 1 – noch vor der auch noch bestehenden hohen Steuerlast, den hohen Energiepreisen und dem Fachkräftemangel. Eigentlich müssten Politiker sich von morgens bis abends nur um Bürokratieabbau kümmern.
Welche Hoffnungen setzen Sie in das neue Bürokratieentlastungsgesetz? Ist Deutschland damit auf dem richtigen Weg?
Das Bürokratieentlastungsgesetz führt zu ein paar Erleichterungen, aber es ist ein Eimer Wasser bei einem brennenden Haus. Wir brauchen einen ganzen Löschzug und eine Renovierung mit nicht brennbaren Hauswänden.
Was ich meine: Wir müssen Gesetzgebung anders denken, mehr von den Betroffenen und ihren Belastungen her. Wir brauchen Praxis-Checks für jedes wirtschaftsbelastende Gesetz, also vor Beginn der Parlamentsberatung schon einen Workshop mit Unternehmen, die den Gesetzentwurf auf Praxistauglichkeit testen. In den Niederlanden funktioniert das schon. Wir brauchen das besagte Verfallsdatum für Gesetze. Und wir brauchen einen Rückbau der Bundesverwaltung statt einen weiteren Anstieg: Weniger Bürokraten machen weniger Bürokratie. Und man müsste jedes Jahr ein Bürokratieentlastungsgesetz machen. Im Moment macht jede Regierung nur eines pro Wahlperiode. Das heißt, der Minister, der zuständig ist und die Erfahrungen mit dem mühseligen Bürokratieabbau macht, kann diese Erfahrung gar nicht mehr nutzen, weil er kein zweites Gesetz zum Bürokratieabbau mehr anstößt. Bislang war immer ein neuer Minister dafür verantwortlich.
Gut gemeint ist nicht immer gut gemacht
Die Wahrung von Menschenrechten und Umweltstandards in einer globalen Wirtschaft – das klingt wahrlich nach einem hehren Ziel, das wohl jeder rein emotional erst einmal unterstützen würde. Entsprechend sprach Hubertus Heil, Bundesminister für Arbeit und Soziales, bei der Vorstellung des deutschen Lieferkettensorgfaltspflichtengesetzes (LkSG) noch stolz von einem »historischen Durchbruch« und erklärte: »Es gibt kein Gesetz auf der Welt und in Europa, das so ambitioniert ist wie das deutsche Lieferkettengesetz« (Tagesschau, 12. Februar 2021).
In Kraft getreten ist das LkSG am 1. Januar 2023 und galt zunächst für alle Firmen mit Sitz in Deutschland und mit mehr als 3000 Beschäftigten; seit diesem Jahr sind Firmen schon ab 1000 Mitarbeitern in der Pflicht. Von ihnen wird verlangt, die Einhaltung der Menschenrechte und des Umweltschutzes entlang ihrer gesamten Lieferkette – von der Gewinnung der Rohstoffe im fernen Ausland bis hin ins heimische Werk – zu gewährleisten. Dabei gilt es, unter anderem potenzielle sowie tatsächliche Risiken zu ermitteln, zu dokumentieren, durch Präventions- und Abhilfemaßnahmen zu minimieren und jedes Jahr einen offenen Bericht zur Situation rund um menschenrechtliche und umweltbezogene Kriterien beim Bundesamt für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle (BAFA) einzureichen. Bei eindeutigen Hinweisen auf Verstöße sind die Unternehmen gezwungen, tätig zu werden, andernfalls drohen Bußgelder von bis zu 2 Prozent des globalen Jahresumsatzes und der Ausschluss von öffentlichen Ausschreibungen von bis zu drei Jahren. Eine direkte zivilgerichtliche Haftung der Unternehmen für Schäden, die ihre Zulieferer verursachen, sieht das deutsche Gesetz nicht vor.
Noch eins obendrauf
Im März dieses Jahres wurde nun das EU-Lieferkettengesetz »Corporate Sustainability Due Diligence Directive« (CSDDD) beschlossen, das in seinen Vorgaben noch einmal deutlich aufwendiger und strenger werden wird. Es soll bis 2029 schrittweise eingeführt werden und betrifft Unternehmen mit mehr als 1000 Mitarbeitern und einem globalen Netto-Jahresumsatz von 450 Mio. Euro. Auch für nicht in der EU ansässige Unternehmen gilt das CSDDD, sofern sie einen Nettoumsatz in Höhe von 450 Mio. Euro in der EU erwirtschaften.
Das Gesetz sieht vor, dass die Unternehmen menschenrechtliche und umweltbezogene Risiken in ihren Wertschöpfungsketten ermitteln sowie Präventions- und Abhilfemaßnahmen ergreifen und darüber berichten. Die Regelung umfasst dabei die Aktivitäten von Geschäftspartnern entlang der gesamten Lieferkette einschließlich der
vor- und nachgelagerten Aktivitäten. Darüber hinaus sind die Unternehmen dazu verpflichtet, »Klimatransitionspläne« mit verbindlichen Zielen zur Emissionsreduktion zu entwickeln und im Anschluss deren Umsetzung sicherzustellen. Für die Einhaltung der Auflagen sind eine behördliche Kontrolle sowie gegebenenfalls Bußgelder von bis zu 5 Prozent des Netto-Jahresumsatzes vorgesehen. Des Weiteren sieht die Richtlinie eine zivilrechtliche Haftung vor, mit der bei grenzüberschreitenden Vorfällen das Recht der EU-Mitgliedsstaaten anstelle des Rechts des ausländischen Schadensortes gelten soll.
Der Pferdefuß
Offenbar sollten die Mahner recht behalten, dabei hatte Heil 2021 doch so von der »Vorreiterrolle« des LkSG geschwärmt: Herausgekommen ist aber ein Übermaß an bürokratischen Berichtspflichten, die eine beträchtliche Ressourcenallokation in den Unternehmen zur Folge hatten und sich mit den Ergänzungen aus dem CSDDD nun noch weiter zuspitzen werden.
Die Auflage an die Unternehmen, ihre Geschäftspartner entlang der gesamten Lieferkette zu überprüfen, ist höchst komplex – manche haben hunderte, wenn nicht sogar tausende Zulieferer. Hier nun zu gewährleisten, dass beispielsweise in Indien humane Arbeitszeiten von einem Zulieferer eingehalten werden, ist oft nicht machbar. Dies hat zur Folge, dass sich deutsche Unternehmen immer öfter aus Vorsicht lieber aus Ländern etwa in Afrika und Asien zurückziehen und – als Pferdefuß – die Gebiete Staaten überlassen, die weniger achtsam sind – und die Missstände in den jeweiligen Ländern so wieder verstärken. Den Menschenrechten und dem Umweltschutz wäre also vielmehr gedient, wenn deutsche Betriebe mit ihren hohen ethischen Ansprüchen den Fuß in der Tür zu anderen Kontinenten behalten würden. Nicht zuletzt verschafft es den deutschen Unternehmen natürlich einen wirtschaftlichen Nachteil, wenn die internationale Konkurrenz unbehelligt vorbeiziehen kann.
Auch wussten ein Jahr nach Einführung des LkSG rund 70 Prozent der Firmen nicht, welche Abhilfemaßnahmen sie ergreifen könnten, um Missstände in ihren Lieferketten abzustellen (rbb24, Abendschau, 20. Dezember 2023). 64 Prozent der kleinen und mittleren Unternehmen, die eigentlich nicht unmittelbar vom LkSG betroffen sind, sagten zudem, dass die Sorgfaltspflichten durch größere Unternehmen an sie weitergereicht werden. Damit trägt der Mittelstand, der über keine Konzernstrukturen verfügt, um den vielfältigen Anforderungen des LkSG nachzukommen, hier nun eine große Last.
Und dann sind da natürlich wieder die vielen Auflagen und Vorschriften, die per se aufstoßen. Gitta Connemann, Bundesvorsitzende der Mittelstands- und Wirtschaftsunion, erklärte treffend, dass es wohl kein Unternehmen gäbe, dem die Menschenrechte in diesem Land nicht wichtig wären und dass der Mittelstand und die Industrie in Deutschland sich daher bereits freiwillig Verpflichtungen auferlegt hatten. Es sei vielmehr das Problem, dass immer geglaubt werde, mit Verboten und Auflagen erreiche man am Ende mehr – »das Gegenteil ist jedoch der Fall« (Welt, 1. März 2024).
Es wird am Stamm gesägt
Die neue EU-Verordnung für entwaldungsfreie Lieferketten (EUDR) tritt Ende des Jahres in Kraft und hat zur Aufgabe, die fortschreitende Abholzung von Wäldern zu verhindern, um so Biodiversität zu schützen und Treibhausgasemissionen zu senken. Bereits 2013 hatte die EU mit der EU-Holzhandelsverordnung EUTR die Entwaldung eingeschränkt; im Rahmen des Green Deal verschärft die EU mit der EUDR jetzt aber ihre Maßnahmen und verbietet die Ersteinführung, das Inverkehrbringen/Bereitstellen auf dem EU-Binnenmarkt sowie den Export bestimmter Waren, für die seit Anfang 2021 Wälder gerodet oder beschädigt wurden.
Bürokratischer Aufwand
Ab dem 30. Dezember 2024 werden die Vorschriften der neuen EUDR-Verordnung zunächst für große und mittlere Unternehmen gelten, ab dem 30. Juni 2025 müssen sie dann auch bei Klein- und Kleinstunternehmen angewendet werden. Betroffen sein werden einerseits Marktteilnehmer, die einen Rohstoff oder ein Folgeprodukt als erste auf den Markt bringen, andererseits Händler, die Produkte oder Rohstoffe nachgelagert auf dem Unions-markt handeln oder weiterverarbeiten. Auf der Liste der EUDR-Verordnung stehen bisher die Rohstoffe Holz, Palmöl, Kaffee, Kakao, Rind, Soja und Kautschuk – diese soll in Zukunft jedoch nachträglich erweitert werden.
Unternehmen müssen sich gemäß der neuen Verordnung zunächst einen genauen Überblick über ihre Waren und Rohstoffe verschaffen und dazu unter anderem die GPS-Daten aller Grundstücke, auf denen die betroffenen Rohstoffe hergestellt wurden inklusive dem Zeitpunkt der Erzeugung rückwirkend bis zum 31. Dezember 2020 bereitstellen. Des Weiteren müssen sie eine Bewertung des Entwaldungsrisikos durchführen, ausgemachte Risiken gegebenenfalls mindern und eine Sorgfaltserklärung abgeben. Abschließend erwartet sie eine interne Dokumentations- und Berichtspflicht. Diese ist umso höher, je größer das Risiko der Waldzerstörung im jeweiligen Herkunftsland eingeschätzt wird. Bei Nichterfüllung der Maßnahmen droht unter anderem die Abschöpfung von Gewinnen, Bußgelder von mindestens 4 Prozent des Jahresumsatzes oder die Beschlagnahmung von Waren bzw. Erzeugnissen (Bundesanstalt für Landwirtschaft und Ernährung, 1/2023).
"Als größte EU-Institution beschäftigt die EU-Kommission insgesamt rund 32 000 Beamte und Vertragsbedienstete in Brüssel. Als EU-Exekutive ist sie allein dafür zuständig, für die 27 EU-Mitgliedsstaaten Vorschläge für neue Rechtsvorschriften zu erarbeiten und deren Durchsetzung zu fördern. Kann bei einem sich selbst fütternden System weniger Bürokratie aber überhaupt gelingen?" Europäische Kommission
Um kleinere Betriebe und Händler bürokratisch zu entlasten, unterscheidet die EUDR-Verordnung zwischen KMU und Nicht-KMU. KMU haben demnach unter anderem die etwas längere Frist zugestanden bekommen und müssen zudem weniger Informationen über ihre vor- und nachgelagerte Lieferkette bereitstellen sowie keinen öffentlichen EUDR-Bericht einreichen. Als weitere Erleichterung können sich Händler gegebenenfalls auf vorhandene Sorgfaltserklärungen ihrer Zulieferer berufen. Bereits bestehende Zertifizierungssysteme erfüllen die Sorgfaltspflicht bei allen Marktteilnehmern nicht.
Einstufung als Niedrig-Risikoland
Die neue Verordnung betrifft nicht etwa nur Tropenhölzer aus Brasilien oder dem Kongo, sondern auch die Vermarktung von Hölzern, die aus der EU – und damit auch aus Deutschland selbst – stammen. Folglich sind deutsche Waldbesitzer, Forstbetriebe und holzwirtschaftliche Unternehmen unmittelbar selbst davon betroffen und befürchten nun, zur Aufgabe der Waldbewirtschaftung gezwungen zu sein oder verdrängt zu werden (Plattform Forst & Holz, 29. Januar 2024).
Etwa die fehlenden und mit mangelhaft bewerteten EDV-Möglichkeiten zur Erfüllung der EUDR machen vor allem kleineren Unternehmen und einzelnen Waldbesitzern aktuell zu schaffen. Ihnen droht, dass sie mit Ende der Übergangsfrist nun ihre Marktzulassung verlieren und Waldflächen dann nicht mehr bewirtschaftet werden könnten. Damit wäre allerdings – wieder ein Pferdefuß – weder dem »Wald-Klima-Paket« der Ampel noch dem verstärkten Holzbau, geschweige denn der globalen Entwaldungssituation gedient. Zudem existieren bereits gut funktionierende nationale Kontrollmechanismen zum Schutz des Waldes vor Schädigung und illegalem Holzeinschlag sowie ein hohes Maß an Bewusstsein für den Naturschutz und an freiwilliger Zertifizierung – sodass es eigentlich keiner neuen Regeln und Auflagen bedarf. Kritiker beklagen daher einen nicht mehr effektiv leistbaren bürokratischen Aufwand ohne sachlichen Mehrwert und fordern von der EU, Deutschland als Niedrig-Risikoland im Sinne der EUDR einzustufen. Vielmehr sei es angemessen, Staaten, die in den letzten zehn Jahren nachweislich keine Beanstandungen in Bezug auf das Hauptziel der EUDR erhalten haben, von den Prozessen und den Sorgfaltserklärungen zu befreien.
Laut Pressemitteilung des Bundesministeriums für Ernährung und Landwirtschaft vom 2. Oktober 2024 hat die EU-Kommission nach monatelanger Kritik nun doch eingelenkt. Sie hat den Anwendungsstart der neuen Verordnung um zwölf Monate verschoben und wird strittige Themen wie die technischen Voraussetzungen und die Einstufung in Risikoklassen ausarbeiten. Inhaltlich bleibt die Verordnung jedoch unangetastet.
